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生态补偿“十三五”回顾和“十四五”展望研讨会在京举行

发布时间:2020/12/28  点击量:

12月23日,中国农业大学中国生态补偿政策研究中心,联合生态环境部环境规划院和自然资源部资源环境承载力评价重点实验室,三方共同主办的“生态补偿:回顾‘十三五’、展望‘十四五’”研讨会在京召开。本次会议在全面回顾“十三五”生态补偿理论与实践进展的基础上,针对生态补偿立法展望、生态补偿与其他环境经济政策发展、重点领域和重要区域生态补偿进展与展望等热点和重点问题展开深入的交流与讨论,以期为完善中国生态补偿机制提出政策参考建议。

生态环境部环境规划院生态环境补偿研究中心主任刘桂环研究员指出,十九大以来,重点领域生态补偿扎实推进,跨省流域横向生态补偿取得积极突破,重点生态功能区转移支付对维护国家生态安全发挥重要作用,逐渐显现出制度化、系统化、多元化、市场化的实践特征,但仍在法律基础、技术体系、长效机制、效益评估机制等方面存在欠缺。未来的政策走向是,理顺生态补偿管理运行机制,完善重点生态功能区转移支付,以生态补偿促进生态服务功能稳定提升,把生态补偿充分融入区域绿色发展多元推进,以及建立生态产品价值实现机制。

北京大学法学院教授、国家《生态保护补偿条例》起草专家组组长汪劲指出,生态保护补偿制度建设的突出矛盾亟待通过立法应对。随着生态保护补偿实践不断发展,立法已经具有广泛的社会共识基础,以《条例》作为立法位阶选择最为恰当。当前,生态保护补偿立法的框架和内容虽然基本确立,但结构尚需进一步优化调整,立法面临着生态文明体制改革中重大制度的改革与协调,需要协调好既有法律法规和各部门规章标准的关系。

澳门荷官在线网站教授、中国生态补偿政策研究中心执行主任靳乐山认为,生态环境损害赔偿、生态补偿、生态产品价值实现的最终目标相同、使用工具相似,使得三者之间的边界模糊不清,任何一个概念的广义化都会把别的概念囊括其中。生态环境损害赔偿仅限于赔偿损失和直接费用,生态补偿把补偿扩展到机会成本,生态产品价值实现把交易结果提高到市场价格水平,而均衡的市场价格必然是高于成本的。随着社会经济发展由初级阶段向中级阶段和高级阶段演进,生态补偿和生态产品价值实现扮演的作用将不断加大。

自然资源部资源环境承载力评价重点实验室常务副主任袁国华认为,生态产品包括自然生态系统直接提供的“纯生态”产品和固化有人类劳动投入的生态化产品,具有公共性、资产性和外部性。推进生态产品价值实现,必须基于生态产品属性。部署生态产品价值实现工作,既要重视生态补偿作为生态产品价值实现方式的作用,也要着眼于生态产业链现代化,重视传统产业生态化改造,全力推进生态产品价值直接变现。

生态环境部环境规划院研究员、环境风险与损害鉴定评估研究中心主任於方指出,生态环境损害赔偿实质是一种磋商机制,但损害事实和程度不适宜进行磋商,存在异议时可以申请重新调查。生态环境损害赔偿与生态补偿在经济学基础、范围、主体和方式等方面存在差异,未来需要进一步明确生态环境损害赔偿范围,加强生态环境损害赔偿数额计算基础能力建设,以及建立社会化分担机制,规范赔偿资金的统一管理与使用。

自然资源部第一海洋研究所研究员陈尚认为,海洋生态补偿包括海洋生态保护补偿和海洋生态损失补偿。完善海洋生态补偿机制,一方面要加快出台配套的国务院行政法规,构建以基础补偿、就业机会、技能培训和转业补助为主体的多元化生态保护补偿方式;另一方面要积极推广海洋生态损失补偿的三亚模式,核心是基于生态损失的生态修复信用管理业务链条。

清华大学中国农村研究院助理研究员胡振通指出,草原生态补偿政策的实施促进了农牧民增收,受到了广大农牧民群众的普遍欢迎和衷心拥护,增进了民族团结与社会稳定。然而,还存在政策执行与目标定位产生偏差,补偿区域、补偿对象和补偿行为缺乏科学瞄准,补偿标准有待改进,以及监督管理存在缺失等问题。“十四五”期间的政策方向是,明确草原生态补偿政策目标,科学瞄准补偿区域、补偿对象和补偿行为,实施差别化的补偿标准,以及完善配套监管措施。

中国林业科学研究院湿地所研究员张曼胤认为,当前我国对于湿地的概念尚未形成统一权威的定论,湿地生态补偿还存在湿地相关定量评估技术标准不统一、与湿地生态补偿有关的责权利划分不明晰、相关理论研究滞后于实践发展、全国性的湿地保护法尚未形成等问题。建立健全湿地生态补偿机制,有必要完善配套的法律法规和技术规范,明确湿地生态补偿标准,厘清利益相关者之间的权责利关系,以及探索湿地保护区生态保护和高质量发展的路径。

澳门荷官在线网站博士研究生高雅罕认为,当前我国与国家公园有关的生态补偿政策明显存在补偿范围较窄、补偿对象不精准、资金分配方式不合理、绩效考核机制不完善等问题。国外国家公园和自然保护区(地)生态补偿主要表现为中央集权型、地方自治型和综合管理型三种基本形式,并日益显现其有效性。建立健全我国国家公园生态补偿机制,既要完善已有各类生态补偿政策,也要积极探索生态产品价值的市场化实现路径。

中国人民大学环境学院教授曾贤刚指出,当前长江流域生态补偿存在补偿资金渠道有待拓宽,补偿标准体系待完善,补偿方式仍显单一,补偿资金缺乏系统分配机制,以及绩效考核机制有待完善等问题。未来需要促进省际生态补偿协调统一,明确补偿主体,拓宽补偿资金来源渠道,确立生态补偿的标准,进一步丰富和改进生态补偿方式,完善生态补偿资金分配机制,完善生态补偿各责任主体的协调合作机制,完善流域水环境监测机制,以及完善生态补偿绩效考核机制。

生态环境部环境规划院研究员董战峰指出,黄河流域生态补偿在实践中面临缺乏流域尺度协同,补偿主体与客体缺乏统一,补偿范围与大保护大治理存在差距,对生态贡献地区的发展权保障不足,市场化、多元化补偿不足,以及实施能力支撑不足等六大问题与挑战。未来的重点方向是,推进落实黄河流域生态补偿机制管理平台建设,推进建立跨省流域上下游横向生态补偿机制,完善重点生态功能区转移支付制度,健全黄河流域市场化、多元化生态补偿机制,以及强化黄河流域生态补偿实施技术支撑与能力保障。

中国自然资源经济研究院咨询研究员席皛认为,虽然我国生态补偿财政资金投入巨大,但仍难以满足实际需求,社会资本参与不足,市场化、多元化生态补偿仍处于破题阶段。经过40多年的探索和实践,美国生态补偿已实现要素全覆盖,形成了包括湿地银行、保育银行、农业生态补偿、水质交易、碳汇交易等在内的市场化、多元化程度很高的生态补偿机制,特别是信用制度的建立和完善,对于我国具有重要的镜鉴价值。

澳门荷官在线网站教授、中国生态补偿政策研究中心执行主任靳乐山,澳门荷官在线网站博士研究生朱凯宁,生态环境部环境规划院副研究员文一惠,自然资源部环境承载力评价重点实验室常务副主任袁国华分别主持了会议的四个单元环节。来自全国各地的政府机构、高等院校、科研院所和咨询机构的参会代表,围绕生态补偿的各主要领域、各重要区域以及相关的生态产品价值实现等主题进行了深入的研讨交流。

 

据悉,中国生态补偿政策研究中心以往每年主办一届生态补偿国际研讨会,受疫情影响,2020年不再举办国际研讨会,按照国家疫情防控要求,中心举办了本次较小规模的国内研讨会。


【图文供稿/靳乐山  责任编辑/王树远】


【会议背景】

2020年是我国许多生态补偿政策的收关之年。例如财政部、国家发改委、生态环境部和水利部四部委2016年发布的《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》(财建[2016]928号)中设定的工作目标是:“到2020年,各省(区、市)行政区域内流域上下游横向生态保护补偿机制基本建立;在具备重要饮用水功能及生态服务价值、受益主体明确、上下游补偿意愿强烈的跨省流域初步建立横向生态保护补偿机制,探索开展跨多个省份流域上下游横向生态保护补偿试点”。财政部2018年发布的《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》(财预〔2018〕19号)中提到的工作目标是:“到2020年,长江流域保护和治理多元化投入机制更加完善,上下联动协同治理的工作格局更加健全,中央对地方、流域上下游间生态补偿效益更加凸显,为长江经济带生态文明建设和区域协调发展提供重要的财力支撑和制度保障”。国家发展改革委等九部委2018年发布的《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》(发改西部〔2018〕1960号)中提出的工作目标是:“到2020年,市场化、多元化生态保护补偿机制初步建立,全社会参与生态保护的积极性有效提升,受益者付费、保护者得到合理补偿的政策环境初步形成”。

2021年是“十四五”开局之年。有关生态补偿政策文件也对“十四五”期间的生态补偿工作提出目标要求。例如:国家发展改革委2019年发布的《生态综合补偿试点方案》(发改振兴〔2019〕1793号)要求“到2022年,生态综合补偿试点工作取得阶段性进展,资金使用效益有效提升,生态保护地区造血能力得到增强,生态保护者的主动参与度明显提升,与地方经济发展水平相适应的生态保护补偿机制基本建立。”财政部、生态环境部、水利部和国家林草局2020年发布的《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》(财资环〔2020〕20号)提出“通过逐步建立黄河流域生态补偿机制,实现黄河流域生态环境治理体系和治理能力进一步完善和提升,河湖、湿地生态功能逐步恢复,水源涵养、水土保持等生态功能增强,生物多样性稳步增加,水资源得到有效保护和节约集约利用,干流和主要支流水质稳中向好,全流域生态环境保护取得明显成效,建立健全生态产品价值实现机制,增强自我造血功能和自身发展能力,使绿水青山真正变为金山银山,让黄河成为造福人民的“幸福河”。2020—2022年开展试点,探索建立流域生态补偿标准核算体系,完善目标考核体系、改进补偿资金分配办法,规范补偿资金使用”。

生态补偿在新的时期新的阶段需要以及将会如何发展,关系到我国“十四五”期间绿色发展、协调发展和共享发展的水平。本次研讨会的召开基于国家发展的宏观时代背景,具有重要的理论价值、政策价值和实践价值。



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